Главная » Наука и техника » Хаотичная помощь: Кто, как и зачем дает деньги Украине

Хаотичная помощь: Кто, как и зачем дает деньги Украине

5933

У основных финансовых доноров Киева, то есть у США и Европы, бывают разные взгляды, на то, какие реформы должна делать Украина. И каждый дает деньги под свое видение. Часто «финансовая помощь Киеву» переходит из одного счета в Вашингтоне на другой, эти деньги физически не попадают в Украину. Мы же не знаем, на какие цели просить деньги, поэтому берем, на что дают. 90 миллионов евро на зарплаты чиновникам в основных министерствах Правительство Яценюка не получило из-за организационного хаоса. Об этом рассказала Елена Трегуб, директор Департамента международных программ в Министерстве экономического развития и торговли, которая пришла в Минэкономики в команде «новых реформаторов» Айвараса Абромавичуса.

Деньги

Все запущенные в Украине реформы поддерживаются международными деньгами в течение последних двух лет. Международные организации дают деньги, но в то же время возмущаются, что мы их не способны использовать.

Причины этой неспособности очень разные. На первых местах — чрезмерный бюрократизм и нежелание бороться с коррупцией. Потому что каждая реформа в Украине — это в первую очередь борьба с коррупцией.

Но если начать разбираться с процессом, как Украина получает деньги от международных доноров, то становится понятно, что причины — куда более системные. Они начинаются еще задолго до первого разговора украинцев с потенциальным донором о том, на что мы хотим получить финансирование.

Институциональная слабость, или отсутствие действенных институтов — правил поведения, которыми руководствуются все в стране — это главная причина.

Нашу страну не понимают, особенно, если смотрят из Брюсселя или Вашингтона. В Европе и Америке не могут определить, на каком уровне наши демократичность, верховенство права и дееспособность в целом. Поэтому уже в течение двух десятилетий называют Украину гибридной государством.

Попробуйте рассказать иностранцу, обеспечивают украинские суды принцип верховенства права. Когда ответ находится в диапазоне между “да” (тогда это демократия) и “нет” (тогда это авторитаризм), это значит непонятность, гибридность, или десяток других слов, которые обозначают одно и то же — невозможность дать четкие ответы на простые вопросы.

Чиновники, в которых спрашивают видение реформ, часто не могут сказать ничего четкого и понятного. Поэтому доноры сомневаются в эффективности расходования нами международного финансирования.

Это не “измена”, которая произошла только что, это то, что накапливалось годами нашей “гибридности”.

Все может измениться постепенно, в разных сферах, когда эффективно будут работать конкретные институты и механизмы.

Разговор о финансировании

С чего начинается разговор о деньгах? С определения приоритетов. Крупные доноры, такие как ЕС, США, Всемирный банк, имеют собственные стратегии помощи Украине на несколько лет. И самостоятельно, с минимальным участием Украины, определяют сферы, на которые они хотят выделить деньги.

Нам было бы лучше, чтобы доноры больше прислушивались к нам. Особенно в случаях, когда взгляды доноров расходятся относительно того, как именно должны происходить наши реформы. Или по крайней мере, чтобы западные (США, ЕС, Канада) группировали свои стратегии. Но этого пока нет.

Да и внутри этих групп, в Америки и Европы, часто бывают разные взгляды, например, на то, как в Украине делать дерегуляцию. Чаще всего это результат того, что у Украины нет своей позиции.

Как принимаются решения выделить деньги на какой-то проект? Например, правительство Швеции решило выделить 10 млн евро на экономическое развитие, дальше правительственное агентство SIDA и ее представительство в Киеве определяет, это будет поддержка малого среднего бизнеса, развитие экспорта и прочее.

На встречах с международными донорами представители от Украины часто не имеют стратегического видения и просто молчат. Тогда доноры сами что-то начинают предлагать. Нужно, чтобы с нашей стороны работали люди, которые понимают, что нужно для страны.

Откуда доноры знают, куда давать деньги? Если речь идет о госсектор, то западные страны все время общаются с украинской стороной в разный способ — ездят в регионы, говорят с госчиновниками на самых высоких и самых низких ступенях власти. Так у них складывается картина, чего хотят различные заинтересованные стороны.

Часто результат поездок — это какофония голосов, которые трудно разобрать или понять. В Австрии, к примеру, есть государственная канцелярия, которая собирает все мнения, и как арбитр решает, что будет государственным приоритетом.

Восточные страны делают по-другому — они общаются только на центральном уровне. К примеру, раз в год Япония просит собрать все проектные предложения со всех областей и министерств и прислать им в посольство.

Является помощь государственному и негосударственному секторам. Если помощь идет на негосударственный сектор, то зачем донорам общаться с государством?

Учреждением, которая бы в полной мере координировала поток помощи, могло бы быть Министерство экономики (МЭРТ), но оно не имеет достаточно политической силы это делать. Вопрос определения приоритетов всегда выносится на уровень высоких должностей, поэтому координационные органы всегда работают под эгидой президента (в латиноамериканских странах) или премьер-министра или вице-премьер-министра (в европейских).

В нашей ситуации людьми, которые могут изменить ситуацию, которая сложилась, могут первый вице-премьер-министр Степан Кубов или вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины Иванна Климпуш-Цинцадзе.

Теряем людей

Почти 3 млрд долларов потратили за последние 2 года наши западные и восточные партнеры, чтобы помочь Украине реформироваться. Такую сумму мы вычислили с помощью Портала международной помощи, который сейчас активно наполняется Министерством экономики.

Если бы разделить эти деньги на всех 300 тыс. чиновников, которые есть в нашей стране, то получилось бы больше, чем по 10 тыс. долл. на каждого. Это в несколько раз больше, чем их зарплата за целый год.

Адекватные зарплаты чиновникам, по крайней мере, в ключевых министерствах, а это Минэкономики, Минфин, Мининфраструктуры — один из основных факторов успеха в реформировании страны.

Госслужащим, в первую очередь тем, кто пришел реформировать страну на волне Майдана, обещали доплачивать за счет международной помощи, чтобы они получали рыночную зарплату. Но дальше слов дело не пошло.

“Новые реформаторы” сейчас или готовы увольняться, или уже ушли. Если “старые чиновники” привыкли к низким зарплатам и возможностей брать взятки, то “новые” не могут мириться ни с первым, ни со вторым.

Поэтому в правительстве Гройсмана количество реформаторов среднего уровня намного меньше, чем была в Яценюка. И поэтому нынешнему премьеру объективно труднее внедрять изменения, чем это было Яценюку, у которого было больше реформаторов в министерствах. Сейчас система в большей степени наполнена старыми кадрами, которые саботируют изменения.

Почему денег не доплатили? На эту цель, она называлась “реформа публичной администрации”, в прошлом году ЕС выделил 90 млн евро. Но правительство Яценюка не смог подготовить детальный план реализации проекта, не описал как будут набирать людей, которые зарплаты будут и все такое.

Правительственный офис по евроинтеграции, который вел переговоры с Еврокомиссией, не смог вовремя подать документ, который бы устраивал Комиссию. Закончилось все тем, что Украина сказала Европе, что деньги нам пока не нужны. Те 90 млн евро перевели на реформу децентрализации.

После смены правительства стратегию доделала Иванна Климпуш-Цинцадзе, вице-премьер-министр по вопросам евроинтеграции, которая пришла возглавлять эту реформу в Офис евроинтеграции. Но денег уже нет. Сейчас мы имеем закон, и стратегию, но неизвестно, когда на это будет финансирование.

Компромиссный вариант. За это ЕС и ЕБРР разработали программу, согласно которой они будут за рыночные зарплаты нанимать по 15 консультантов в офисы реформ в каждое министерство.

Это гораздо менее эффективная модель, ведь создаются два параллельных мира — мир госслужбы и мир реформаторов-консультантов, где первые работают за копейки, а другие — оторваны от других и зарплатами, и всей своей деятельностью. Время это может работать, но не тогда, когда в системе существует слишком сильное сопротивление изменениям, как у нас.

Реформы будут работать, если и консультанты, и государственные служащие будут партнерами. А как они будут партнерами с такой разницей в зарплате и ценностях?

Отсюда — замкнутый круг. Сопротивление изменениям, которые оказывают мелкие чиновники, срывает продление реформам, на которые уже потрачены и усилия иностранных консультантов, и огромные суммы международных денег. А поскольку темп тормозится, то и новая помощь не предоставляется.

Более половины международной помощи остается в Вашингтоне или Брюсселе?

Есть два способа, как международная помощь может попасть в Украину.

Первый — средства перечисляются в Украину. Они приходят на специальный счет государственной казначейской службы и отдельной строкой прописываются в бюджетах государственных органов, которым эти деньги направляются. Тогда эта помощь попадает под государственный контроль. Или когда деньги предоставляются украинским исполнителям проектов.

Второй — деньги никогда не перечисляются в Украину. Это происходит тогда, когда грант на создание проекта помощи Украине выиграет организация вне Украины. Например, в Вашингтоне. И тогда организация в Вашингтоне нанимает специалистов где-то у себя для того, чтобы они определили, как помогать Украине.

И деньги физически переводятся из Вашингтона в Вашингтон, но считаются помощью Украине. И лишь доли денег этих миллионных проектов попадают в Украину в виде субгрантирования, например, для местных общественных организаций.

Это – нормальная международная практика. Но вместе с тем это – индикатор. Нам боятся оказывать помощь в руки через риск неэффективного растрачивания средств.

Поскольку косвенная помощь, то Украина никогда не видела этих денег в своей системе. Соответственно, мы не можем сказать, насколько эффективно расходовались финансы в Вашингтоне, Риме или Париже. Финансовые отчеты по этим деньгам поступают только донорам, и с Украиной ними не делятся.
Как строить приоритеты, если мы не можем сделать полноценный анализ международной помощи, которая нам поступила?

98% помощи, которая нам пришла, обозначается как “международная техническая помощь”(“МТД”). Это термин из нашего законодательства, которое у нас понимается как международная помощь в целом. В мире же он обозначает лишь один из многих видов помощи и означает конкретно консультационную помощь, экспертами.

Пока не будет официально утверждена Украиной правильная классификация видов помощи, мы не сможем правильно дифференцировать виды помощи, анализировать, какая лучше работает и строить стратегии ее использования.

Также сейчас мы не можем полноценно анализировать международную помощь в разрезе кредитов и грантов. Это два разных вида финансирования одного и того же (кредиты является международной помощью, если их льготности составляет более 25%), но они у нас координируются различными органами.

Кредиты — Министерством финансов, гранты — Министерством экономического развития и торговли. Однако, на портале “Open Aid Ukraine”, как это принято во всех других информационных системах управления международной помощи стран-реципиентов в мире, от Грузии до Молдовы, указано все международные проекты развития, финансируемые и грантами и кредитами.

Всегда принято, чтобы всей помощью занимался в стране какой-то один орган. Он, например, будет знать, что определенная школа в определенном регионе уже финансируется грантом и, если такое именно предлагается за кредит, то он откажется.

Сейчас же Минфин тоже взял на себя функцию координации сугубо по кредитам и инициирует создание еще одной базы данных — только по кредитам.

Самое главное, что Минфин в случае не делится информацией по кредитам прозрачно и онлайн. А это означает, что координатор международной помощи в Украине — Минэкономики (МЭРТ) — видит кредиты, которые поступают, уже на слишком позднем этапе, когда основные решения уже приняты.

Национальный координатор решает, какие проекты за кредитные деньги целесообразно брать, какие — нет, а Минфин договаривается о финансовых условиях кредита и следит за расходованием денег. Это было бы правильно.
Как выйти из замкнутого круга, в котором решение чаще всего принимают международные консультанты условно в Париже или Риме?

Создавать такие же механизмы государственного контроля за деньгами, как в ЕС или стран-кандидатов на членство. И у нас есть ее зачатки. Общая структура этого механизма контроля должна быть простая и стройная.

Нам надо создавать такой контроль за деньгами, как в ЕС или стран-кандидатов на членство

У нас есть национальный координатор (европейский термин для этого — the National Aid Coordinator) — Минэкономики (МЭРТ), а конкретно — департамент координации международной помощи. У нас есть Министерство финансов, которое согласовывает легитимность платежей (the National Authorising Officer).

И, наконец, у нас есть структуры (National Controlling Officer), которые осуществляют аудит, контролируют эффективность использования средств. У нас это Счетная палата и наши аудиторские службы. Есть органы, которые расследуют коррупцию и мошенничество в сфере международных средств — Нацполіція, СБУ, НАБУ.

Добавить системе стройности, четко разграничить ответственность. Тогда доноры не будут бояться давать нам деньги и мы будем получать больше финансирования напрямую и сами определять, куда его тратить.

Но даже если мы правильно пропишем нормативно-правовую базу, то обязательно еще надо будет обновить-заменить людей, которые будут этим заниматься. Иначе ничего не получится.

Отсутствие механизмов и людей сказывается на всем. Возьмем финансовый аудит. Сейчас он проводится по международным стандартам. Его законодательно можно перевести на международные стандарты, но и самих аудиторов надо заменить или научить. Ибо трудно представить нынешних госчиновников, которые работают по международным стандартам.

То есть, у нас нет другого выхода, кроме как уже сейчас закладывать правильную архитектуру, если мы хотим, чтобы она заработала в будущем с новыми людьми.

Оставить комментарий

Ваш email нигде не будет показанОбязательные для заполнения поля помечены *

*